Base
de Datos Pueblos Indígenas
El Ministerio de Cultura acaba de difundir la base de datos que contiene la
relación de pueblos indígenas en nuestro país. Muchos se han alegrado, por esta
noticia y han saludado la medida del Ministerio. Si bien la base de datos
aporta, a pesar que la relación de pueblos indígenas ya estaba en la guía
metodológica(1), desde IDL consideramos que no es suficiente. Sabemos que una
golondrina no hace el verano.
El problema de fondo es que por más buena que sea la base de datos, esta
cae en saco roto con un gobierno que no tiene voluntad de consulta en serio. No
se trata de un escepticismo caprichoso y antojadizo. Tenemos derecho a dudar,
con un Gobierno que cree que la consulta es una traba, razón por la cual hay
que exonerar de la consulta 14 proyectos mineros(2), con un Presidente que cree
que no hay pueblos indígenas en la sierra o que cree que los únicos pueblos
indígenas son los pueblos en aislamiento voluntario(3), cuando el titular de la
asociación de exportadores cree que la consulta es puro palabreo(4), cuando uno
de los más prominentes y más escuchados representantes del empresariado minero
dice que no hay pueblos indígenas en la sierra(5).
No se tratan de simples declaraciones episódicas. Ha habido intentos
elaborados de sacarle la vuelta al derecho a la consulta en la gestión de
García y de Humala, e incluso, con la autoría en unos casos y con el silencio
complaciente de la gestión del Viceministerio de Interculturalidad y el
Ministerio de Cultura. Desde IDL hemos sistematizado y hemos hecho seguimiento
a estos esos intentos, algunos burdos y otros muy elaborados jurídicamente(6).
Primero fue la posición de la Presidencia del Consejo de Ministros
señalando que las comunidades costeñas y de la sierra no son pueblos indígenas,
a propósito de las observaciones a la autógrafa de la ley de consulta aprobada
por el Congreso en mayo del año 2009(7). En aquella oportunidad el Gobierno
cuestiona que se extienda a las comunidades campesinas andinas y costas la
calificación de pueblos indígenas(8). Luego fue la posición del Tribunal
Constitucional, quien sostuvo que la consulta previa solo es exigible desde
junio del año 2010 en la sentencia 06316-209-PA, donde sostuvo que “la
obligatoriedad de la consulta desde la publicación de la STC 0022-2009-PI/TC”,
esto, desde el 9 junio del año 2010.
Más adelante fue posición del Ministerio de Energía y Minas en el primer
reglamento de la consulta previa, según el cual, la consulta solo es exigible
luego de la publicación del Reglamento en el año 2012. Según la 1ª Disposición
Transitoria del Decreto Supremo Nº 023-2011-EM, publicada el 12 de mayo del año
2011, a los actos administrativos que afectan a los pueblos indígenas,
adoptados con anterioridad a la publicación de esta norma se les aplicará las
normas de participación ciudadana que regulan las actividades mineras y
petroleras.
En ese mismo sentido, el Congreso de la República en la disposición final
de la Ley de Consulta Previa, preciso que la consulta solo es exigible luego de
la publicación de ley de consulta, cuando establece que: ““SEGUNDA. La presente
Ley no deroga o modifica las normas sobre el derecho a la participación
ciudadana. Tampoco modifica o deroga las medidas legislativas ni deja sin
efecto las medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia”.
Luego tenemos el artículo 7 de la Ley del Congreso, cuando intentó incorporar
nuevos requisitos para ser considerado pueblo indígena en la ley de consulta de
previa que no estaban en el Convenio. Se exige no solo descendencia de pueblos
originarios sino descendencia “directa”, lo que no está en el Convenio 169 de
la OIT. Luego desaparece la parte en que el Convenio señala conservar
“parcialmente” las costumbres. La mejor prueba del exceso del Congreso, es que
el propio artículo 3.K del Reglamento de la Ley de consulta previa, corrige
esta situación en los siguientes términos: “Los criterios establecidos en el
artículo 7º de la Ley deben ser interpretados en el marco de lo señalado en
artículo 1 del Convenio 169 de la OIT”.
Luego el Ministerio de Cultura en el artículo 2 de Decreto Supremo Nº
001-2012-MC, que aprobó el Reglamento de la Ley de consulta previa, precisa que
solo se aplica la consulta a los actos posteriores a la entrada en vigencia de
este reglamento. Sin embargo, uno de los intentos más ingeniosos fue sin lugar
a dudas el propuesto por el ex viceministro de interculturalidad, el acuerdo
previo como mecanismo para evitar los proceso de consulta previa(9). Esa fue la
propuesta contenida en la quinta disposición complementaria y final(10) del
proyecto de reglamento del derecho a la consulta, presentado por el
Viceministerio de Interculturalidad(11). Dicha norma consagra el acuerdo
previo, el cual constituye una forma “legal” de saltearse la obligación de
consultar con los pueblos indígenas. Esta norma intentó dar cobertura normativa
en la práctica, a las compraventas que empresas hacen de las tierras de las
comunidades campesinas y nativas (pueblos indígenas), no pocas veces a precios
ínfimos, con la finalidad de evitarse la obligación de realizar el proceso de
consulta, lo que está ocurriendo principalmente en la sierra y con concesiones
mineras. No en vano muchos estudios de abogados recomiendan a las empresas
mineras que patrocinan, que compren las tierras de las comunidades campesinas
en cuyo territorio realizaran su actividad minera.
Siempre cada vez que hay nuevos ministro, uno siente que las cosas
cambiaran para mejor. Eso nos paso cuando la elección de la nueva ministra de
cultura. Sin embargo, tuvimos que pisar suelo rápidamente, cuando la actual
Viceministra Patricia Balbuena, no anulo ni dejó sin efecto la directiva
aprobada en la gestión anterior, cuando incorpora como requisitos para que un
colectivo sea considerado pueblos indígena, dos requisitos que no estaban en el
Convenio 169 de la OIT, que en los hechos pueden excluir de la consulta a las
comunidades campesinas del sur andino.
En efecto, según el Convenio 169 de la OIT será pueblo indígena aquella
colectividad que 1) descienda de un pueblo originario, 2) que conserve “total o
parcialmente” sus costumbres y demás instituciones, y 3) que tengan conciencia
de su propia identidad cultural, es decir que es un pueblo distinto de los
demás. Sin embargo, la directiva del MINCU(12) (artículo 7.1.5 ) agrega dos
nuevos requisitos a la base de datos sin mayor fundamento, para que una
colectividad sea considerada pueblo indígena: a) la lengua indígena; y b)
tierras comunales de los pueblos indígenas. Según su argumentación, ambos
permiten evidenciar que existe continuidad histórica desde los momentos
anteriores al establecimiento del estado.
No hay que ser muy suspicaz para darse cuenta que en los hechos, más allá
de la intención de sus autores, estos dos nuevos requisitos excluirán a muchos
pueblos indígenas de la protección jurídica reforzada que el Convenio 169 de la
OIT brinda. Por eso, luego del intento del anterior Viceministro de
Interculturalidad de responsabilizar a IDL y a APORVIDHA de demora de
publicación de la Base de Datos sobre Pueblos Indígenas(13), creíamos que la
nueva Viceministra Patricia Balbuena(14), dejaría sin efecto la directiva en
ese extremo, no obstante en una reciente entrevista, no solo no cuestiona sino
que no toma posición sobre esos nuevos requisitos, con lo cual debemos de
entender que convalida la existencia de esos dos nuevos requisitos.
A pesar de todo ello, desde IDL creemos que el nuevo Premier, César
Villanueva, constituye una oportunidad de imprimirle un giro a la política a
favor de los pueblos indígenas, en un gobierno que cree que el fin supremo de
la sociedad y del Estado es promover la inversión de las actividades extractiva
exclusivamente. Villanueva viene de un Gobierno Regional serio, que no solo
tiene muy buenas prácticas, sino que ha mostrado interés en la situación de los
pueblos indígenas en San Martín. No en vano tuvo un papel destacado en los
procesos constitucionales contra los decretos legislativos aprobados por el
Gobierno, en el marco de la implementación del TLC, que no fueron consultados.
Con su elección queremos pensar que el Gobierno quiere hacer un cambio y enviar
un mensaje a la población, está diciendo que gestiones como la de Villanueva,
de dialogo y de sincera preocupación por los pueblos indígenas, es un
significativa y referente. Veremos qué pasa, en otras palabras, ver para creer.
Notas:
(1) Ver http://consultaprevia.cultura.gob.pe/guia-ley-consulta-previa-1-5.pdf,
pág. 66.
(2) Ver http://www.larepublica.pe/27-04-2013/14-proyectos-mineros-sin-consulta-previa.
(3) Escuchar http://servindi.org/actualidad/86489#more-86489.
(4) Ver
http://www.larepublica.pe/08-09-2013/comexperu-sobre-la-ley-de-consulta-previa-es-puro-palabre.o
(5) Ver http://lamula.pe/2013/09/22/en-la-sierra-del-peru-no-existen-comunidades-indigenas/jonathandiez/.
(6)
http://jruizmolleda.blogspot.com/2013/05/los-intentos-del-estado-de-incumplir.html
(7) Carta del Gobierno al Congreso con las observaciones a la
autógrafa:http://blog.pucp.edu.pe/media/2841/20100622-Observacion.pdf.
(8) Ver documento de IDL de análisis de las
observaciones:http://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/doc15072010-121551.pdf
(9) Ver: Crítica a la figura del “acuerdo previo” entre pueblos indígenas y
empresas que realizan actividades extractivas en territorios indígenas. Revisar
enhttp://www.justiciaviva.org.pe/webpanel/doc_trabajo/doc11042013-214344.pdf .
(10) “QUINTA.- Acuerdo Previo. El proceso de consulta es independiente, y
complementario, de la obligación prevista en el artículo 7° de la Ley N° 26505,
Ley de promoción de la inversión privada en el desarrollo de las actividades
económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades
campesinas y nativas, modificado por la Ley N° 26570”.
(11) Esta tesis fue sostenida de manera entusiasta por el ex viceministro
de interculturalidad, en una entrevista que dio al diario El Comercio. Ver:
http://blog.pucp.edu.pe/item/146263/la-ley-de-consulta-requiere-un-cambio-de-vision-entrevista-para-el-comercio.
(12)
http://www.mcultura.gob.pe/sites/default/files/transparencia/rm_202-_aprobar_directiva_ndeg_03-base_datos_pueblos_indigenas_0.pdf.
(13) http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=1012.
(14) http://www.larepublica.pe/26-10-2013/viceministra-de-interculturalidad-la-base-de-datos-contiene-52-pueblos-amazonicos-y-4-andinos.
—
* Juan Carlos Ruiz Molleda es abogado del Instituto de Defensa Legal (IDL).
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Fuente:
Publicado en el portal informativo de Justicia Viva:http://www.justiciaviva.org.pe/notihome/notihome01.php?noti=1197.
